根据各地披露的发债信息，11月地方新增专项债发行规模预计为4922亿元 ，较上月增长了超2000亿元。与此同时
，11月用于偿还存量债务的地方再融资债券（又称特殊再融资债券）发行规模为1767亿元，较上月增长了超1300亿元 。

　　11月新增专项债和特殊再融资债券规模大幅攀升的背后 ，在于5000亿元地方债结存限额的加快发行
。10月17日
，财政部相关负责人表示，从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方 ，支持地方化解存量政府投资项目债务 、消化政府拖欠企业账款
、部分省份项目建设等。其中，3000亿元用于化债
，2000亿元用于稳投资 。

　　扩大投资和化债，也是今年地方债的主要投向领域
。从前11个月地方债券发行情况来看 ，用于化解存量隐性债务、拖欠企业账款 、存量PPP项目等化债资金规模接近3.5万亿元；用于扩大投资的新增一般债券和新增专项债券规模超过3.9万亿元。

　　四季度化债力度进一步加码

　　受房地产市场深度调整影响
，地方政府综合财力出现收缩 。为此，2024年四季度安排使用4000亿元地方债结存限额 ，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。今年四季度延续了去年的做法
，安排使用5000亿元地方债结存限额，其中3000亿元用于化解存量政府投资项目债务
、消化政府拖欠企业账款
。

　　所谓“地方政府债务结存限额” ，是指地方政府法定债务限额大于余额的差额
，主要是地方通过加强财政收支管理、安排预算资金偿还到期法定债务形成的。比如经全国人大批准，2024年地方政府债务限额为52.8万亿元 。截至2024年末 ，地方政府法定债务余额47.5万亿元
。上述两者间的差额
，即为地方政府债务结存限额。由于结存限额的使用，仍然在全国人大常委会批准通过的债务限额内 ，可由国务院灵活安排使用，近年来成为年中稳增长的重要工具之一 。

　　3000亿元结存限额的获批
，推动用于偿还存量债务的特殊再融资债券的加快发行
。按照“6+4+2 ”一揽子化债举措的安排，今年年初既定有2万亿元置换存量隐性债务的再融资专项债 ，和8000亿元新增专项债用于化债。受这2.8万亿元既定化债工具发行影响
，今年1-7月份特殊再融资债券发行规模为0 。8月份特殊再融资债券启动发行，8-11月份的月度发行规模分别为33亿元 、62亿元、450亿元
、1767亿元 ，合计约2312亿元
。

　　8月以来
，贵州、海南 、辽宁
、广东、福建 、安徽
、浙江、江苏 、湖北
、重庆、山东等诸多省份，都分得一定规模的额度 ，相继发行了特殊再融资债券。比如11月28日
，广东还将发行一批再融资债券，包括再融资专项债和再融资一般债 ，规模总计约22亿元
，募集资金投向为“偿还存量债务
” 。

　　12月份仍有一定额度的再融资债券有待发行
。从目前披露信息来看，仅12月1日和12月2日 ，内蒙古 、山西
、宁波还将发行一批特殊再融资债券，规模合计约278亿元。

　　化债无疑是今年地方债的重要投向领域 。截至11月底
，2万亿元置换存量隐性债务的再融资债券已近尾声，仅剩11亿元的额度有待发行。截至11月底 ，未披露“一案两书”（项目实施方案、财务评价报告 、法律意见书）的新增专项债
，意味该项目没有“一案两书 ”、并非新增投资项目，即主要用于化债的“特殊新增专项债
”的发行规模为1.35万亿元
。

　　中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示 ，在今年2万亿元置换存量隐性债务的基础上
，四季度又增加3000亿元化债资金，是贯彻中央“积极稳妥化解地方政府债务风险”的最新部署。加大地方化债力度 ，主要是想从源头上减轻地方政府债务负担
，降低隐性债务的规模，帮助地方在投融资领域轻装上阵 ，为推动实现“十五五 ”良好开局奠定基础 。

　　加大稳投资力度

　　11月地方新增专项债发行规模为4922亿元
，超过8月
、9月、10月的发行规模
。2000亿元地方债结存限额的使用，也为项目建设增加更多资金。

　　四季度进一步追加稳投资资金 ，在于当前基建投资增速面临一定压力 。国家统计局数据显示，1-10月份基建投资同比下降0.1%
，该增速相较1-9月份回落1.2个百分点
。

　　今年年初既定的地方新增债券规模不少，包括8000亿元新增一般债券和4.4万亿元新增专项债券 ，四季度又新增2000亿元专项债。截至11月底
，地方新增一般债券发行规模合计7317亿元，年度发行进度约93%；地方新增专项债发行约4.46万亿元 ，年度发行进度约97% 。

　　地方新增债券发行规模不少
，但是对基建投资拉动作用偏弱，很重要的原因在于用于化债 、收储的资金增多
。用于土地收储
、收购存量商品房的新增专项债券资金增多 ，这对当期实物投资的拉动作用有限。

　　截至11月底
，土储专项债发行规模达到5198亿元，既有用于回收存量闲置土地 ，也有用于新增土地收储项目 。用于收购存量商品房的专项债总体规模不大
，但是有越来越多省份在推进相关工作
。比如11月份，湖南、河北部分地方共计发行7.38亿元新增专项债 ，用于收购存量商品房用作保障性住房。

　　需要指出的是，未披露“一案两书”的特殊新增专项债中
，今年还有一类新增用途，即用于政府投资基金 。不过 ，总体而言
，用于政府投资基金的规模相对较少。

　　据现代咨询集团统计，截至11月底 ，北京 、上海
、宁波、山西 、浙江
、湖北、江苏 、四川
、深圳、广东等地
，共计发行了815亿元新增专项债用于政府投资基金
。比如，广东将发行100亿元专项债用于广东省政府投资基金 ，上海分三次共发行100亿元专项债
，分别用于上海未来产业基金 、浦江创源基金。

　　中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，新增专项债券用于政府投资基金处在探索阶段 。当前 ，民间投资的积极性不高
，通过政府投资基金可以撬动民间投资，进而带动经济增长
。通过政府投资基金来投早、投小
、投硬科技 ，发挥耐心资本的作用，更好地推动人工智能、人形机器人等新兴产业的发展。但是
，投资初创期的项目，风险比较大 ，专项债是需要还本付息的
，所以需要注重把控风险 。

　　温来成表示，安排使用5000亿元地方债结存限额 ，很重要的原因在于9月 、10月份投资增速有所回落
，需要加大稳投资的政策力度
。2000亿元用于项目建设，有助于扭转投资下降的趋势 ，并为明年实现“十五五
”的“开门红”打下基础。考虑到当前国内有效需求不足
、预期偏弱的现状
，且外部环境存在不确定性，预计2026年新增政府债务规模可能在今年的基础上进一步增加 。

（文章来源：21世纪经济报道）